ANÁLISIS DE LA NUEVA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

En la sentencia recaída en el Exp. N° 04106-2022-PHD/TC, el Tribunal Constitucional ha establecido cuatro reglas sobre información que no considera pública

El Pleno del Tribunal Constitucional (TC) ha emitido una nueva sentencia que establece doctrina jurisprudencial cuatro nuevas reglas que redefinen y, en la práctica, podrían limitar el derecho de acceso a la información pública.

A continuación, se presenta un resumen y análisis de los principales alcances de cada una de las reglas.

  • Regla 1: Documentos en borrador o versión preliminar

El TC ha establecido que no constituye información pública “los borradores, textos o notas en desarrollo, apuntes preliminares o similares utilizados en el sector público, en cualquier soporte en el que se encuentren”, calificando este tipo de material como carente de “relevancia jurídica”.

Si bien esto parece razonable en el caso concreto analizado -donde un asistente administrativo solicitaba documentos con correcciones de su jefe- , la redacción de la regla sugiere que el TC establece una norma absoluta, excluyendo de manera categórica todo documento denominado “borrador” o de naturaleza preliminar. Consideramos que una interpretación tan rígida sería un error.

Es incorrecto afirmar que todos los borradores carecen de valor legal. Por ejemplo, existe una obligación de transparencia activa respecto de proyectos normativos de carácter general, publicados precisamente para recibir comentarios de la ciudadanía. Otro ejemplo, serían los borradores de informes o documentos sometidos a aprobación de un superior jerárquico u a debate en un órgano colegiado; o los documentos preliminares presentados por consultores y que constituyen entregables según sus órdenes de servicios.

En ese sentido, lo relevante a efectos de determinar si un documento, sea final o preliminar, constituye información pública, no es su denominación o naturaleza, sino su importancia para la toma de una decisión de carácter administrativo. El propio TC parece coincidir con esto al señalar en otra parte de la sentencia que “no toda comunicación de los funcionarios y servidores públicos puede ser considerada como información pública, pues debe observarse el uso que le dieron los órganos públicos para la adopción de decisiones administrativas”.

Este es el mismo criterio que emplean otros órganos garantes de la transparencia, como el Consejo de Transparencia y Bueno Gobierno (CTBG) de España. La legislación española, aunque excluye expresamente los borradores, notas, resúmenes o informes internos de una solicitud de acceso a la información pública, aclara que esto aplica sólo cuando se trate de documentos auxiliares o de apoyo. Así, el CTBG ha señalado que, a efectos de determinar la publicidad lo relevante no es la denominación de la información sino su naturaleza, principal o accesoria, respecto de la decisión finalmente adoptada y, sobre todo, su relevancia respeto del proceso de toma de decisiones del organismo público.

Cabe recordar que, en el Exp. N° 03247-2013-PHD/TC, el mismo Tribunal Constitucional ya había determinado que el carácter preliminar de un documento no era impedimento para su entrega. En esa ocasión, sostuvo que la naturaleza provisional de la información no elimina la obligación de entregarla.

  • Regla 2: El material deliberativo de órganos de justicia

La segunda regla restablecida por el TC en la sentencia objeto de análisis es la no publicidad de “los borradores, textos o notas en desarrollo, apuntes preliminares, actas, audios y videos, así como opiniones jurídicas especializadas no vinculantes o similares, utilizados en el proceso deliberativo de los órganos unipersonales o colegiados que administran justicia y del Ministerio Público, cualquiera sea el soporte en el que se encuentren.”

El establecimiento de esta regla pareciera anticiparse a la resolución del Exp. N° 02506-2022-HD, en el que él demandante solicita copia de la ponencia y los informe elaborados por magistrados o asesores del TC para la resolución de un proceso de amparo del que también era parte.

Si bien esta regla parte de una premisa legítima y reconocida universalmente -la necesidad de proteger el secreto de las deliberaciones judiciales para permitir a los jueces debatir con franqueza, analizar hipótesis, cambiar de opinión y formar su juicio sin presiones externas-, nuevamente se presenta como una regla absoluta.

Esto resulta contradictorio, ya que el propio Tribunal Constitucional ha establecido excepciones al privilegio deliberativo judicial en su propio reglamento normativo, cuyo artículo 43-A permite el levantamiento del secreto de las deliberaciones en procesos de inconstitucionalidad y competenciales de alto interés público, a través de los plenos abiertos y la publicación anticipada de la ponencia.

Es importante aclarar que, el secreto de las “opiniones jurídicas especializadas no vinculantes” sólo debería afectar a las emitidas por los secretarios o asesores del órgano jurisdiccional ya que formarían parte del proceso de comunicación interna. Los informes especializados emitidos por terceros o los amicus curiae son parte del expediente y, por tanto, deben ser públicos.

  • Regla 3: Mensajes de correos electrónicos “no oficiales”

La tercera regla establece que no será considerada información pública “los correos electrónicos institucionales proporcionados por el Estado a sus funcionarios y servidores públicos, cuando el contenido de los mensajes almacenados no sea de carácter oficial.

Explica el TC que solo serán de acceso público los correos que trasladen comunicaciones oficiales, excluyendo felicitaciones, spam o invitaciones a eventos internos, entre otras similares, al considerar que no tienen relevancia jurídica.

Consideramos que esta regla constituye un retroceso grave y restringe indebidamente lo señalado por el artículo 36 del Reglamento de la Ley de Transparencia, que señala que la información contenida en las cuentas de correos electrónicos institucionales es de acceso público “siempre que se trate de información institucional de naturaleza pública”.

La nueva y ambigua categoría de “oficial”, puede abrir la puerta a interpretaciones restrictivas al momento de responder solicitudes de acceso a la información. Muchos correos electrónicos, sin ser “oficiales”, pueden incluir información relevante sobre las funciones, competencias, actividades o cualquier asunto relacionado con la labor de la institución. Limitar el acceso únicamente a correos electrónicos que trasladen comunicaciones oficiales es una interpretación restrictiva, prohibida por nuestro ordenamiento constitucional en materia de acceso a la información.

  • Regla 4: Los números telefónicos personales o institucionales y la placa de rodaje de vehículos oficiales, mientras dure su uso oficial.

En la última regla el TC establece que no se considerará como información pública “los números telefónicos de celulares de uso personal, ni los entregados por la entidad para la que labora el funcionario o servidor público, así como la placa de rodaje de los vehículos de las entidades públicas, mientras dure su uso oficial por el usuario. De igual manera, los números de celular del personal de seguridad asignado a los funcionarios tampoco podrá solicitarse, en tanto es información que compromete la seguridad de estos y de las personas asignadas a su resguardo”.

Respecto de los números telefónicos de celulares personales, que duda cabe que estamos frente a información privada. Sin embargo, no podemos arribar a la misma conclusión de forma general para los celulares institucionales, ya que algunos se entregan precisamente para que sean empleados como un canal de comunicación con la ciudadanía.

Es por ello que, en un caso similar, el Consejo para la Transparencia de Chile (CPLT Rol C611-10) estimó que la información de los números de celulares institucionales empleados por funcionarios estatales es, en principio, información pública. No obstante, avaló la decisión de un municipio de informar únicamente los números de teléfono destinados a recibir comunicaciones de acuerdo con sus propios procedimientos internos, considerando que revelar la totalidad de los números telefónicos podría someter a sus usuarios a tener que atender comunicaciones del público en general, a pesar de no ser ésta su función regular.

Por otro lado, respecto de los números de placa de rodaje de vehículos institucionales, la Dirección General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (DGTAIP), en la Opinión Consultiva N° 017-2024-JUS/DGTAIPD, ya ha señalado que esta información es de carácter público y se encuentra sometida al principio de publicidad registral.

Ahora bien, respecto su asignación y uso por parte de un funcionario o servidor público concreto, el CPTL Chileno admite la publicidad de esta información por regla general, estableciendo que al ser un bien estatal, existe un legítimo interés de control social sobre su uso, determinando que el número de placa y la bitácora de viajes de vehículos estatales constituyen información pública (Rol C6615-20).

No obstante, puede admitirse la reserva de esta información, por motivos de seguridad, en el caso de altos funcionarios o servidores que, en razón del ejercicio del cargo, su publicidad signifique un riesgo real, demostrable e identificable, sujeto a un análisis caso por caso.

 

A manera de comentario final, consideramos que las reglas establecidas por el Tribunal Constitucional no son, en su esencia, necesariamente incorrectas. La protección del proceso deliberativo judicial, la distinción entre documentos de trabajo y actos administrativos finales, y la seguridad de los funcionarios son objetivos legítimos. Sin embargo, el principal desacierto reside en la redacción excesivamente amplia y categórica de estas nuevas reglas.

Esta falta de matices y el uso de términos ambiguos, como «oficial» en el caso de los correos electrónicos, crean un riesgo significativo para la transparencia. Al establecer prohibiciones casi absolutas, se abre la puerta a que las entidades públicas restrinjan el acceso a información de claro interés público de manera indebida, contraviniendo el principio de máxima divulgación que rige este derecho fundamental.

Para cualquier consulta, no duden en contactar con el área de Derecho Constitucional

Dania Coz
División de Derecho Constitucional
Iriarte & Asociados